您所在位置：加快PPP條例立法進程加強改革發(fā)展事業(yè)法治保障
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焦小平主任在第二屆中國PPP法律論壇發(fā)言：《加快PPP條例立法進程 加強改革發(fā)展事業(yè)法治保障》
2020年12月25日，“第二屆中國PPP法律論壇”在北京保利大廈成功舉辦。本次論壇由北京市律師協(xié)會PPP研究會、中央財經大學政信研究院、中國財政科學研究院PPP研究所、天金所PPP資產交易和管理平臺聯合主辦，北京市惠誠律師事務所承辦。本次論壇邀請了財政部PPP中心主任焦小平、國務院發(fā)展研究中心研究員何玉興、清華大學教授PPP中心首席專家王守清、中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程、天津金融資產交易所總裁丁化美、北京惠誠律師事務所執(zhí)行主任薛起堂作為本次論壇的主講嘉賓。
本次會議有多名來自國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京市律師協(xié)會PPP研究會委員、政府方代表、社會資本方代表、PPP咨詢機構及PPP業(yè)內人士等200人參加現場會議，7.4萬人次觀看直播。
在主題發(fā)言環(huán)節(jié)，財政部PPP中心主任焦小平先生作了題為《加快PPP條例立法進程 加強改革發(fā)展事業(yè)法治保障》的主題演講?，F將全文刊出，以饗讀者。
加快PPP條例立法進程加強改革發(fā)展事業(yè)法治保障
焦小平
2020年12月25日
焦小平
2020年12月25日
各位嘉賓，女士們、先生們：
大家上午好！很高興參加第二屆中國PPP法律論壇。在黨的十九屆五中全會通過“十四五規(guī)劃和2035年愿景目標”建議（以下簡稱“建議”）之際，今天來自政府、市場、社會各方人士相聚一堂，共同研討如何對標落實《建議》的新要求，非常及時。今天論壇專題討論當前PPP改革中最急需解決的一個基礎性問題——如何加強法治建設，進一步推動PPP改革發(fā)展事業(yè)高質量發(fā)展，具有特別的現實意義。今天我談三點認識，請大家批評指正。
一、在新的歷史發(fā)展階段，傳統(tǒng)公共服務治理模式需要變革創(chuàng)新，以適應人民日益增長的美好生活需要。
一是公共服務是執(zhí)政為民最直接最有效的方式。公共服務關是乎國計民生和經濟社會發(fā)展穩(wěn)定的大事。PPP改革是推進公共服務市場化社會化改革的重要舉措，旨在通過動力變革、效率變革和質量變革，增加多樣化高質量公共服務供給，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
二是創(chuàng)新治理模式提高治理效能。在公共服務治理架構中，有三個關鍵利益相關方，第一是人民群眾——公共服務的最終消費方；第二是政府——公共服務供給的組織、實施和監(jiān)管方；第三是市場主體或社會組織——公共服務專業(yè)供給方；三方不同組合衍生出不同的治理模式。在傳統(tǒng)模式下，政府（包括附屬機構）既是組織人、監(jiān)管人又是實施人，在低水平供給階段，其僵化低效問題不突出；但在高質量大供給階段，它已難以滿足人民多樣化高品質服務需求，其短板就十分凸顯。為解決傳統(tǒng)模式弊端，一種創(chuàng)新模式應運而生，政府將其實施人職責分離出來，通過市場公開競爭方式，交給專業(yè)的市場主體來實施，但公務服務的公益性、政府主體責任和監(jiān)管職能依然保持不變。這種分層治理創(chuàng)新就是廣義的PPP，是勞動分工價值論在公共服務管理中的應用，但各個國家的實現路徑和模式，因國情差異而不盡相同。
三是PPP改革有助于推動公共服務治理現代化。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推進國家治理體系和治理能力現代化，為公共服務供給市場化社會化改革指明了方向，提供了基本遵循。在新的發(fā)展階段，要解決公共服務供給不足、品種不豐富、質量不高等問題，不斷滿足人民群眾的獲得感、幸福感，只有通過體制機制創(chuàng)新，推動高質量發(fā)展，才能根本解決發(fā)展階段性的不充分不平衡矛盾。PPP改革是全面深化改革舉措的一部分，任重道遠。
二、中國改革實踐和國際經驗說明，PPP模式既是一種高質量高效率公共服務供給方式，也是發(fā)展中國家推動市場經濟改革的新動力和新路徑。
一是PPP改革是繼續(xù)深化市場經濟改革的必然要求。改革開放以來，我國經濟社會發(fā)展發(fā)生翻天覆地的變化，其中一條基本經驗是，只有市場才能很好解決生產要素流動和優(yōu)化配置問題，只有競爭才能解決技術進步、管理創(chuàng)新和提質增效問題。在上世紀80年代，分層治理模式已在我國農村經濟改革中應用，農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革，從體制機制上解決了“三農”發(fā)展的動力和路徑問題。所以說，在公共服務領域推行PPP模式，已不再是摸著石頭過河，而是進一步深化改革的必然要求。并且，在國內有豐富的農村土地改革、城市國企改革實踐可借鑒，在國際有其他國家大量成功實踐可學習。
二是我國PPP改革探索豐富了發(fā)展中國家創(chuàng)新發(fā)展路徑。中國PPP全面改革實踐，引起聯合國、多邊發(fā)展機構和發(fā)展中國家的普遍關注。對我國的經驗，各方有一條基本共識，發(fā)展中國家要實現規(guī)?；疨PP項目持續(xù)落地，就必須進行國家治理方式、體制機制、政府治理能力和營商環(huán)境等綜合性改革。換言之，PPP改革是發(fā)展中國家推動市場經濟發(fā)展的一種新動力和新路徑，而不能再將它簡單視為政府備選的一種市場化融資方式。今年初，聯合國貿法會發(fā)布《PPP立法示范條文及立法指南》，取代了2001年頒布的《私人融資基礎設施項目立法指南》，引入“物有所值評價”和“財政影響評估”等綜合發(fā)展概念；這是治理理念的轉變，不簡單是名稱的變化。國際貨幣基金組織近期向G20提交的報告預測，在后疫情發(fā)展時期，PPP模式將成為許多國家推進基礎設施建設、應對疫情、提振經濟、保障民生的重要政策選項。
三是國際社會對中國PPP改革實踐做出客觀評價。世界銀行2018年《PPP采購報告》、2020年《對照基準線衡量全球基礎設施發(fā)展報告》顯示，中國PPP制度和實踐在全球約140個國家中處于中上水平。國際貨幣基金組織2020年《財政風險與PPP報告》、金磚國家2020年《基礎設施投資數字平臺技術報告》都收錄了中國PPP制度建設、信息平臺、財政支出責任管理等良好實踐。在全球基礎設施中心2020年《基礎設施國別指南》中，中國多項基礎設施指標名列前茅。
三、頂層制度設計事關發(fā)展全局，出臺PPP條例是當前破除制約PPP改革發(fā)展體制機制障礙的最關鍵舉措。
一是要科學辯證看待創(chuàng)新發(fā)展中出現的問題。在PPP改革初期，因各級政府監(jiān)管能力不足，部分地方出現發(fā)展過熱現象，粗放發(fā)展帶來的規(guī)模與質量不匹配、速度與風險防控不平衡等問題逐步暴露出來。2017年，黨中央國務院要求加強地方政府防范化解財政風險工作，財政部等部門及時出臺多項清理整頓政策，把規(guī)范發(fā)展和防控風險放在更優(yōu)先的位置，從嚴加強監(jiān)管，有效遏制住亂象，平穩(wěn)解除了盲目過熱造成的風險隱患。
二是我國PPP改革事業(yè)進入規(guī)范健康發(fā)展階段。經過近四年清理整頓，特別是新一代智能全國綜合信息平臺的建成，各級政府已基本實現PPP項目全生命周期動態(tài)信息披露、規(guī)范監(jiān)管和市場服務，地方財政風險處于可控范圍內，規(guī)范有序發(fā)展進一步穩(wěn)固，全國統(tǒng)一、規(guī)范有序、透明高效的大市場格局初步形成。目前全國PPP綜合信息平臺管理庫已收錄項目9954個、投資額15.3萬億元，覆蓋19個行業(yè)，其中簽約落地項目6920個、投資額11萬億元，中國已是全球最大的區(qū)域PPP市場。PPP模式已成為我國促改革、穩(wěn)增長、惠民生的一個重要抓手。
三是以法治建設推動高質量發(fā)展。我們要堅持以習近平法治思想為指導，在法治軌道上推進PPP改革發(fā)展事業(yè)高質量發(fā)展。當前改革進入深化攻堅期，急需出臺PPP條例，統(tǒng)一頂層制度設計，解決歷史遺留下來的分散分治問題，系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境，加強合作各方權益保護，穩(wěn)定發(fā)展預期。我國幾十年的PPP項目實施經驗，特別是十八屆三中全會以來的PPP全面改革實踐，聯合國《PPP立法示范條文及立法指南》的發(fā)布，為我國PPP立法積累了豐富的實踐經驗和多樣化借鑒樣本。我國制定一部高水準高質量PPP條例的條件和時機已基本成熟。